鼓勵民間投資意見20條上報國務院 資本待命入場

　　深受民營企業(yè)主和市場關注的促進民間投資新政策，終于有了眉目。

　　本報記者從權威渠道獲悉，在三易其稿后，《關于進一步鼓勵和促進民間投資的若干意見》，即鼓勵民間投資20條(下稱“20條”)，已于8月上旬上報國務院。按慣例，如無意外，這一文件有望于年內出臺。

　　由國家發(fā)改委牽頭制定的“20條”草案，內容包括擴大民營資本的市場準入范圍，削減行政許可事項、改進對民營企業(yè)的金融服務、減輕民企稅費負擔等若干方面。

　　這當中包括一系列政策亮點，比如研究制定《放貸人條例》、適當放開中小企業(yè)債券市場、民企稅后利潤進行再投資和技術研發(fā)可享受稅收抵免等。

　　在4萬億政府投資的經(jīng)濟刺激效應遞減后，高層寄望通過20條新政，激勵民間投資入場接棒，驅動經(jīng)濟復蘇。

　　由于“20條”屬國務院出臺的總體性的指導意見，因此其內容以原則性規(guī)定為主，為此，根據(jù)國務院領導的要求，在“20條”出臺前后，國家各相關部委還將依據(jù)各自職能分工，分別拿出旨在貫徹“20條”的鼓勵民間投資的操作性政策。

　　“民資產(chǎn)業(yè)目錄”被刪市場準入界定五領域

　　據(jù)知情人士透露，“20條”草案第一部分內容鎖定在“擴大市場準入范圍”上，提出進一步打破行業(yè)壟斷，放寬股比限制，降低民間投資準入門檻。

　　為便于民間投資者計算市場準入的成本和風險，“20條”中強調，國家政策法規(guī)確立的市場準入標準應公開透明，各地區(qū)、各部門不得對民間投資設置附加條件。

　　關于解決這一問題，在“20條”醞釀之初，起草者曾希望通過出臺民間投資產(chǎn)業(yè)目錄的辦法，給民間投資者以清晰的指引。

　　“這一意圖在20條的第一稿方案中有所體現(xiàn)，但在第二稿、第三稿中被刪去。”上述知情人士透露，“主要原因是很難給出鼓勵領域的具體行業(yè)范圍界定。”比如社會事業(yè)中的教育和醫(yī)療衛(wèi)生體制改革還在啟動或進行中，哪些領域可以放給民資還存在爭議。

　　盡管如此，對于民資的市場準入范圍，“20條”還是給予了劃定。即基礎產(chǎn)業(yè)、基礎設施、金融保險、文教衛(wèi)生和公共服務領域五大領域。

　　擴展民間投資的市場空間，需要合理界定政府投資的范圍。對此，“20條”提出，要適時修訂《政府核準的投資項目目錄》(即重新調整《政府核準的投資項目目錄(2004年)》)，進一步縮小核準范圍，減少核準事項，下放核準權限，規(guī)范備案管理。對不需政府核準的民間投資項目實行登記備案管理，但嚴禁以備案名義實行變相審批。[page]

　　研究制定放貸人條例貸款抵押將有認定辦法

　　“20條”還嘗試在民間金融領域給出更多破題性的政策安排。知情人士透露，研究制定《放貸人條例》也被寫入“20條”草稿中。

　　“《放貸人條例》若能出臺，個人將被允許注冊從事放貸業(yè)務，符合條件的企業(yè)和個人都可開辦借貸業(yè)務。” 中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所副所長杜曉山解釋說，這樣民間借貸將有望成為投資新熱點。

　　“起草者希望將制定《放貸人條例》寫入20條，以國務院文件的高規(guī)格推動條例盡快出臺。”上述知情人士透露，但這一條款在最初的第一稿中并未出現(xiàn)，因為監(jiān)管部門對此存有爭議。

　　除法規(guī)層面有望獲得突破外，在“20條”中，民間金融和民企融資需求也可能得到更多政策支持。

　　比如“20條”提到要依法設立為民間投資服務的中小型金融機構，增加地方性中小銀行、村鎮(zhèn)銀行和小額貸款公司的數(shù)量和規(guī)模。而現(xiàn)有的大型金融機構，也要將貸款總規(guī)模的一定比例用于扶持中小企業(yè)發(fā)展，銀行監(jiān)管部門要將此納入銀行績效考核評價體系。

　　“20條”還提到要設立更多面對民企的融資平臺。如依法設立商業(yè)性、互助性和政策性等多種形式的信用擔保機構，為民間投資項目建立多層次的貸款擔保制度。完善財產(chǎn)抵押制度，制定民營企業(yè)貸款抵押認定辦法，增加適應民營企業(yè)發(fā)展的貸款抵押品種等。

　　在金融機構之外，“20條”草案還支持民間資本獲得更多的直接融資渠道。如提到要支持和發(fā)展產(chǎn)業(yè)投資基金等股權投資基金;推行基礎設施投資資產(chǎn)證券化;適當放開中小企業(yè)債券市場，發(fā)展支持中小投資公司的創(chuàng)業(yè)風險投資基金，擴大民企在股票市場的籌資規(guī)模等。

　　稅后利潤再投資可享受稅收抵免

　　鑒于目前市場形勢嚴峻，擴大投資存在風險，為使刺激民間投資能在短期內見效，“20條”起草者將目光投向了“減輕民企稅費負擔”。

　　知情人士透露，“20條”草稿中列入的減負政策，包括：民營企業(yè)利用稅后利潤進行再投資和技術研發(fā)，可享受一定程度的稅收抵免;民間投資用于國家鼓勵類項目，進口國內不能生產(chǎn)的關鍵設備、原材料及零部件時，減免征收進口關稅，對國家鼓勵和支持發(fā)展的民間投資項目，可以適當縮短其廠房、機器設備等固定資產(chǎn)的折舊年限，加速固定資產(chǎn)折舊。民營企業(yè)為轉化、引進科技成果而支付的技術研究與開發(fā)費用，按照實際發(fā)生額計入生產(chǎn)成本，不受比例限制等。

　　“如果沒有相應政策配套，民資不愿進入。”浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院專家董波分析說，在當前嚴峻市場形勢下，民資進入基礎設施、公用事業(yè)等領域，如無市場定價或政府補貼的“出口”，運營風險實在太大。

　　為此，“20條”草稿還提出要合理利用公共產(chǎn)品價格形成機制和政府投資補助、貸款貼息、稅收優(yōu)惠等利益補償機制，鼓勵和引導民間投資以獨資、合資、聯(lián)營和項目特許權經(jīng)營等方式，參與能夠實行市場化經(jīng)營的行業(yè)和領域的建設。

　　在土地政策方面，“20條”要求各級政府在制定和實施土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計劃時，要統(tǒng)籌考慮民間投資項目用地需求，合理安排用地指標。[page]

　　“20條”4個月沖刺操作政策分頭制定

　　“20條”從醞釀到成熟，中間只有4個月時間。

　　早在今年4月，國務院高層就將“進一步啟動民間投資，保增長”的政策制訂任務分解到國家發(fā)改委、央行、住建部、工信部、財政部等相關部委。

　　這當中，“20條”是被作為這些部委具體政策的總體性指導意見，由國家發(fā)改委牽頭制定，將以國務院文件的高規(guī)格出臺。

　　到6月1日，國家發(fā)改委投資司已擬出“20條”的第一稿。其后的6月中旬，由國家發(fā)改委牽頭的調研組，選擇鐵路、民間金融、市政、公共品四主題分赴湖北、浙江、四川、深圳等地調研，進一步征求地方意見。

　　“20條”在醞釀中得到來自民間投資者的積極參與。“在浙江臺州調研時，現(xiàn)場坐了滿滿一屋民間金融人士，很多商業(yè)銀行、擔保公司、典當行，咨詢公司紛紛派代表參加，整整談了一天”，一位參與調研的發(fā)改委專家描述說，國家發(fā)改委官員在會上詳細地問了很多問題，“調研非常開放”。

　　“結果發(fā)現(xiàn)很多領域民間投資起不來。”一位參與湖北調研鐵路領域民間資本投入情況的專家說，調研組看到，盡管開放非公資本進入鐵路領域已有多年，但比如中部某地區(qū)在此次保增長計劃中，新建鐵路總投資達到3000億元，而投資來源大多是鐵道部與當?shù)卣腺Y模式，幾乎沒有民資進入。

　　個中原因是鐵路部門在項目建設過程中主導了設計、工程造價及概算、招投標等環(huán)節(jié)，參與的民間投資者缺乏話語權，只能被動面對較大幅度調高概算或變動技術方案的風險。

　　此外，因無法在運行圖鋪化、行車調度、車輛配置、收入清算等方面享受平等待遇，很多民資入股鐵路經(jīng)濟效益差，生存困難，從而迫使部分先期進入的民資不得不退出。

　　發(fā)改委調研組在金融領域也發(fā)現(xiàn)同樣的問題。比如按村鎮(zhèn)銀行規(guī)定，必須由銀行業(yè)金融機構充當主發(fā)起人，且持股比例不低于20%，其他自然人持股不得高于10%。“這導致本來為民間金融尋找出路的小型金融機構，在實際操作中往往變成大銀行的子公司或派出機構。”一位參與調研的發(fā)改委專家說。

　　在綜合這些調研結果和各方意見后，“20條”經(jīng)三次修改，于8月上旬提交國務院。據(jù)了解，和5年前出臺的“非公36條”一樣，“20條”仍屬于指導性文件，內容以原則性規(guī)定為主。而民營業(yè)界期待的可操作性政策，則有待相關部門進一步制定。

　　這些操作性政策可望在“20條”出臺前后陸續(xù)推出。這當中包括由央行、銀監(jiān)會制定的融資政策、財政部制定的稅費減免政策、工信部制定的促進中小企業(yè)發(fā)展意見、住建部制定的促進民間資本進入市政領域的相關規(guī)定等。

　　但有專家仍然擔心， “20條”是否會重蹈2004年“非公36條”無法落地的覆轍?

　　“2006年國資委提出七大行業(yè)將由國有經(jīng)濟控制，“既得利益格局早已形成了，要打破，非要有強大的動力不可。”中國民(私)營協(xié)會會長保育鈞表示。

　　也有學者持謹慎樂觀的看法。

　　“2004年時宏觀調控目標是抑制經(jīng)濟和投資過熱，旨在激勵民間投資的非公36條自然難以落實。”國家發(fā)改委投資研究所研究員張漢亞說，“而目前經(jīng)濟形勢和當年完全不同，激活民資是保增長的可持續(xù)性舉措，可能動力會大些。”